煤炭保供稳价政策与炼焦煤产量变化

近年煤炭保供稳价政策密集，原煤产量增速较快。但炼焦精煤产量增幅很小。

预计2023年炼焦精煤产量继续小幅增加，逼近5亿吨。其中被当做动力煤使用的炼焦煤可能回归至炼焦用途。

一、煤炭保供稳价政策梳理

多年来，我国一直重视煤炭的保供稳价。但2021年下半年，因煤炭价格出现非理性涨价，国家层面保供政策持续加码。2021年10月19日发改委连发3文关于煤炭价格文章，25日国家发改委、郑商所四大组合拳进一步促进煤炭保供稳价。由于部分能源咨讯机构被举报操纵价格指数，国家发改委对煤炭价格指数行为启动行为评估和合规性审查。同时，发改委赴中央企业调研推动煤炭增产增供，要求推动具备增产潜力的煤矿尽快释放产能，已核准且建成的露天煤矿要加快投产达产。发改委还依法加强对煤炭中长期合同履约信用监管，督促签约市场主体严格履行合同约定义务。26日发改委进一步加码煤炭保供稳价措施，目前正研究将煤炭纳入制止牟取暴利的商品范围，同时在此基础上研究建立“基准价+上下浮动”的煤炭市场价格长效机制，引导煤炭价格回归合理区间。发改委还会同有关部门部署煤炭产地存煤场所清理整顿工作，要求晋陕蒙三省区对未经批准以及未办理用地、环保、安全等手续的存煤场所依法取缔，严厉打击利用违规存煤场所囤积居奇、哄抬煤价等非法牟利行为。27日发改委强调按照《价格法》及制止牟取暴利等相关法律法规规定，研究建立规范的煤炭市场价格形成机制，引导煤炭价格长期稳定在合理区间。28日国家发改委价格司连续召开会议，专题研究如何界定煤炭企业哄抬价格、牟取暴利的判断标准。在发改委、证监会、交易所等多部门联合监管之下，煤炭期现货价格过快上涨现象得到遏制。

2022年2月，国家发改委出台《关于进一步完善煤炭市场价格形成机制的通知》，在坚持煤炭价格由市场形成的基础上，提出了煤炭（国产动力煤）中长期交易价格合理区间。其中，特别强调遏制资本过度投机和恶意炒作，及时查处市场主体捏造、散布涨价信息及囤积居奇等哄抬价格违法行为。3月发改委印发《关于成立工作专班推动煤炭增产增供有关工作的通知》要求主要产煤省区和中央企业全力挖潜扩能增供，年内再释放产能3亿吨以上。5月发布《关于明确煤炭领域经营者哄抬价格行为的公告》，明确了监管红线，为煤炭企业提供了清晰的行为指引，煤炭企业应当主动遵循，约束自身经营行为。社会各方面也可以据此要求，向执法部门举报经营者哄抬价格等违法违规行为。同期，国务院常务会议提出，要保能源安全。落实地方煤炭产量责任，调整煤矿核增产能政策，加快办理保供煤矿手续。5月发改委连续发表八篇《煤炭价格调控监管政策》系列解读，对稳煤价政策进行优化。保供稳价政策下，2022年我国核准煤矿项目22处、建设规模8000万吨/年，新增煤炭产能超3亿吨/年，全年实现原煤产量45.6亿吨，创历史新高。全年煤炭价格虽处于高位，但并未出现疯狂上涨行情。

2023年3月发改委表示要稳定煤炭生产，加强储备能力建设，持续抓好煤炭价格调控监管，引导煤炭价格运行在合理区间。4月国家能源局印发了《2023年能源工作指导意见》，明确坚持把能源保供稳价放在首位。

二、近几年原煤产量变化趋势

自2017年以来我国原煤产量持续增加，到2021年产量增速平均3.6%，2021年下半年煤炭保供稳价持续加码后，原煤产量增速明显加快，2022年全年原煤产量增速达到9%。分月度看，2021年10月之前，原煤月度产量增速偏低，平均1%左右，且一年内有一半时间为负增长。2021年11月开始，月度产量增速快速提升，2022年有5个月增速在10%以上。

根据九大主要产煤省份公布的2023年煤炭生产计划，预计2023年全国原煤增产将超过2.56亿吨，同比增幅超过5.7%。其中新疆、内蒙古、山西三地是主要的增产地，分别增产约8700万吨、7600万吨和5800万吨，合计占总增产量的87%。2023年原煤产量将继续保持增长，但增幅可能回落。

三、近几年炼焦煤产量变化趋势

尽管近几年煤炭保供稳价政策密集推出，但我国炼焦煤产量增量并不明显。2021年和2022年炼焦煤（精煤）产量分别为4.89和4.94亿吨，同比增速分别为0.82%和1.02%。保供背景下，炼焦精煤产量增速大大低于煤炭原煤，原因在于，近几年能源局和发改委批复过炼焦煤产能很少，煤炭保供核增等绝大多数作用于动力煤。2023年1-2月炼焦精煤产量7827万吨，同比增加仅0.86%。2021、2022和2023年1-2月动力煤产量增速分别为6.9%、9.0%和5.5%。在动力煤供应紧张阶段，部分炼焦煤还被当作动力煤使用，比如炼焦煤中的贫瘦煤和气煤。据估算，2022年炼焦精煤中约2800万吨被用作动力煤，占炼焦精煤6%左右。实际可用于冶炼焦炭的原料煤产量比公布数据还要低。

九大省份公布的2023年煤炭生产计划中，新增产能绝大多数仍为动力煤。考虑到2022年疫情影响煤矿生产，预计2023年我国炼焦原煤产量可能略高于2022年，产量同比增速大概率仍保持1%上下。具体到炼焦精煤，因精煤回收率不断提高，预计2023年炼焦精煤产量会增加，逼近5亿吨。

此外，部分被用作动力煤的炼焦煤，2023年可能回归至炼焦所用。2023年“稳增长”或支撑动力煤需求，但动力煤供给弹性较大，随着保供政策的持续推进，煤矿产能快速释放，2023年动力煤产量增量可能较为显著，叠加进口煤补给，动力煤出现短缺的风险不大，这种情况下，像过去三年那样大量征用炼焦煤的可能性较小。

综上，煤炭保供稳价政策加大了国内煤炭产量，但主要作用于动力煤，炼焦煤产量增量不大，政策仅能够保证炼焦煤产量不降。2023年我国炼焦精煤产量可能小幅增加，用来补充动力煤缺口的部分炼焦煤可能回归炼焦用途。